近日，審計(jì)署發(fā)布了“關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改結(jié)果”。公告顯示，已糾正違規(guī)征收占用土地20.01萬(wàn)畝，追繳收回土地出讓收入135.05億元，6928戶家庭被取消保障房資格。
135億就像一個(gè)重型炸彈揭開(kāi)了我國(guó)土地腐敗的一角。近十多年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的升溫，土地部門(mén)已成為腐敗的高發(fā)區(qū)。在專家看來(lái)，只有多管齊下，從體制、法制和機(jī)制入手，對(duì)土地制度和政治體制進(jìn)行改革，同時(shí)引入監(jiān)管，方能扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面。
權(quán)力大且不受約束自然導(dǎo)致腐敗
1988年，中華人民共和國(guó)憲法（修正案）中“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，正式開(kāi)啟了我國(guó)土地有償使用制度。
緊接著1990年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等問(wèn)題作出了明確規(guī)定，使土地實(shí)際上已經(jīng)具有商品的屬性。
自此，中華大地上每片土地，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地的使用權(quán)，都可以作為商品而在市場(chǎng)上流通，買方是多元的，但其賣方都只有一家，那就是地方政府。
據(jù)北京理工大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任周畢文向《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者介紹，目前我國(guó)國(guó)有土地、集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)開(kāi)發(fā)用地的流程，一般是先對(duì)城市進(jìn)行整體規(guī)劃，比如分為金融商務(wù)區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等，對(duì)不同的地塊給予不同功能的描述。
這些規(guī)劃下的土地的性質(zhì)可能不同，比如有農(nóng)村用地，有企業(yè)事業(yè)單位占用等土地。周畢文說(shuō)，農(nóng)村用地先要轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，然后再變?yōu)榭山ㄔO(shè)用地。而對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位占用等國(guó)有土地，要先拆遷，然后招投標(biāo)，再去建設(shè)。
也就是說(shuō)，我國(guó)所有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須由政府主導(dǎo)，才能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。任何企業(yè)和個(gè)人要取得土地使用權(quán)必須通過(guò)各級(jí)政府，要么由政府行政劃撥，要么通過(guò)招拍掛。有專家認(rèn)為，這在一定程度上就造成了政府對(duì)土地的壟斷。
周畢文也認(rèn)為，在這個(gè)過(guò)程中，地方政府的權(quán)力是非常大的。雖然土地歸屬國(guó)土部門(mén)管理，但由于實(shí)施的是混合管理，即中央國(guó)土部主抓重大的宏觀政策，而具體項(xiàng)目的執(zhí)行還得聽(tīng)市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和書(shū)記的。
權(quán)力是產(chǎn)生腐敗的溫床，而且由于土地交易一頭連著權(quán)力，一頭連著市場(chǎng)。在監(jiān)督缺位的情況下和土地腐敗暴利的驅(qū)動(dòng)下，那些掌握著審批權(quán)限的單位及領(lǐng)導(dǎo)極可能發(fā)生權(quán)力尋租。
國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家對(duì)《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者表示，一些部門(mén)成為腐敗的高發(fā)區(qū)，和權(quán)力過(guò)于集中有關(guān)。越是實(shí)權(quán)比較大的部門(mén)，部門(mén)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生腐敗的概率就越高。
比如目前最為嚴(yán)重的一把手腐敗的問(wèn)題，正是由于一把手權(quán)力較少受到制約。據(jù)悉，一把手腐敗正成為腐敗新趨勢(shì)，占比高達(dá)百分之五六十。竹立家指出，對(duì)于腐敗，我們黨必須要高度重視，因?yàn)楦瘮?huì)降低老百姓對(duì)政府的信任度。如果不及時(shí)解決，將像癌細(xì)胞一樣會(huì)急速擴(kuò)張，拉大黨和人民的距離，對(duì)社會(huì)和國(guó)家產(chǎn)生嚴(yán)重的惡劣影響。
與其他腐敗相比，土地腐敗具有很強(qiáng)的危害性，更需要我們警惕。因?yàn)闊o(wú)論是農(nóng)村土地的征用還是舊房改造，都將直接侵害群眾的切身利益，從而影響到社會(huì)的穩(wěn)定。由土地問(wèn)題而引發(fā)的沖突已成為當(dāng)代社會(huì)最主要的不穩(wěn)定因素。
近日，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)總書(shū)記習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，更是震耳欲聾：“物必先腐，而后蟲(chóng)生?！薄按罅渴聦?shí)告訴我們，腐敗問(wèn)題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)！我們要警醒啊！”
推進(jìn)土地制度改革下大決心讓人民滿意
提出問(wèn)題的關(guān)鍵是尋找解決問(wèn)題的路徑。如何治理土地腐敗，這是當(dāng)前和今后我們亟待認(rèn)真解決的問(wèn)題。改革現(xiàn)有的土地供應(yīng)制度被很多專家首先提及。比如我國(guó)目前所實(shí)施的土地審批制度，這是政府權(quán)力介入土地市場(chǎng)的根本手段，也是土地出讓腐敗所產(chǎn)生的最根本的體制性根源。在土地出讓環(huán)節(jié)中，審批的權(quán)力在地方政府手中。這些有審批權(quán)的單位及其領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)督缺位情況下和土地腐敗暴利的驅(qū)動(dòng)下，極可能發(fā)生權(quán)力尋租。
周畢文提議，關(guān)鍵是要嚴(yán)格規(guī)范程序，程序規(guī)劃化，公開(kāi)透明。比如相比以前所實(shí)施的以協(xié)議為主的出讓制度，目前所實(shí)行的招拍掛制度就要好很多。雖然招拍掛背后還有暗箱操作的一些東西，但已經(jīng)好多了。
有些專家也表示，目前所實(shí)施的拍賣掛牌招標(biāo)協(xié)議制度仍有很大的弊端，尤其是在信息公開(kāi)不充分、政策設(shè)置不合理的情況下，仍然有產(chǎn)生尋租行為的可能。在掛牌出讓中，個(gè)別地方違反國(guó)家政策，掛牌出讓信息公開(kāi)不充分、不及時(shí)，掛牌公告設(shè)定種種限制，限制潛在競(jìng)買人等。
還有我國(guó)目前所實(shí)行的土地配置雙軌制，也將增大發(fā)生土地出讓腐敗的可能性。政府通過(guò)無(wú)償?shù)男姓潛芎陀袃數(shù)耐恋爻鲎寖煞N方式供應(yīng)土地。在法律規(guī)定不明確和監(jiān)督不力情況下，企業(yè)為了無(wú)償占有國(guó)有土地，可能會(huì)通過(guò)賄賂打通關(guān)節(jié)，竭力非法爭(zhēng)取土地劃撥，后果自然是國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失。
竹立家建議，杜絕權(quán)力腐敗的關(guān)鍵是加大權(quán)力的公開(kāi)、透明和監(jiān)督。公開(kāi)透明的目的是讓老百姓參政議政，具體到地方和每個(gè)單位都要給老百姓講話的平臺(tái)。首先就是權(quán)力形成的過(guò)程民主化，實(shí)施民主選舉；其次就是權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程要公開(kāi)透明，比如財(cái)權(quán)、決策權(quán)和人權(quán)都要公開(kāi)透明。
而對(duì)于具體的土地領(lǐng)域而言，要加強(qiáng)對(duì)土地管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，特別要從根本上改變個(gè)別地方政府利用土地聚財(cái)、斂財(cái)、生財(cái)?shù)男袨?，取締土地?cái)政，國(guó)有土地出讓金一律納入財(cái)政預(yù)算。
目前有什么病大家都很清楚，吃什么藥大家也很清楚，關(guān)鍵是藥開(kāi)出來(lái)，大家都不愿意吃。領(lǐng)導(dǎo)干部很清楚，改革的艱難就在這。竹立家說(shuō)。
但竹立家依然對(duì)未來(lái)充滿了信心，他表示，只要中央能下決心，本著“對(duì)歷史負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)黨負(fù)責(zé)”的精神，就沒(méi)有什么難關(guān)是攻克不了的?！瓣P(guān)鍵是下定決心，中國(guó)轉(zhuǎn)型期不是缺乏智慧，而是我們是否有決心改正不足讓人民滿意?！保▉?lái)源中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)）
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